„Środkowy” okres sprawowania władzy powinien być najbardziej produktywny i owocny w sukcesy, którymi rząd będzie się chwalił do końca swojej kadencji. Czy rok 2025 taki właśnie był dla rządu Donalda Tuska?
Na to pytanie odpowiada corocznie przygotowywana przez Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego publikacja pt. Rząd pod lupą, ranking polityk publicznych 2025 (RpL), która jest podsumowaniem prac rządu wykonanym przy szeregu analitycznych założeń i wykorzystaniu różnego rodzaju mierników. Tegoroczna ósma edycja powstała pod redakcją: Szymona Kwapiszewskiego, Jaceka Płaza, Tomasza Ociepka, Michała Radziszewskiego, Sebastiana Wijasa. Wstęp do raportu Rząd pod lupą, ranking polityk publicznych 2025 – w formie wniosków – przygotował dr Paweł Musiałek – Prezes Klubu Jagiellońskiego.
Dzielimy się wnioskami dr Pawła Musiałka i zachęcamy do zapoznania się z całym dokumentem Rząd pod lupą, który dostępny jest na dole wpisu oraz na stronie Klubu Jagiellońskiego.
Trudny półmetek
Oceniając drugi rok rządu Tuska należy mieć na uwadze istotny kontekst. Pierwszy rok rządów to dla każdej nowej władzy czas rekrutowania ludzi, zapoznawania się z realnymi problemami, „inwentaryzacji” kolejnych instytucji, zdobywania doświadczenia oraz „ucierania” relacji z innymi instytucjami tak w rządzie, jak i poza – zawsze należy oceniać go więc z pewną taryfą ulgową. Jednak drugi rok sprawowania władzy to dla wielu rządów okres najbardziej intensywnej pracy i często najważniejszych reform. Decydenci są już bowiem świadomi potrzeb i możliwości, a przy tym nie mierzą się jeszcze ze zmęczeniem opinii publicznej oraz niektórych polityków własnego obozu – ono wkrada się w ostatnim etapie rządów. Dodatkowo towarzyszy mu widmo rozpoczynającej się kampanii wyborczej, które ogranicza ambicje nowych reform i przenosi koncentrację na „dowiezienie” rozpoczętych projektów. Te uwarunkowania powodują, że to właśnie „środkowy” okres władzy powinien być najbardziej produktywny i owocny w sukcesy, którymi rząd będzie się chwalił do końca swojej kadencji. Czy rok 2025 taki właśnie był dla rządu Tuska?
1. Niskie ambicje i proste finansowe decyzje
Z pełnym przekonaniem można powiedzieć, że nie. Drugi rok charakteryzował się co prawda wzmożoną aktywnością ustawodawczą, która jednak nie przełożyła się na nową jakość rządzenia czy ambitniejsze cele. Potwierdza to główna ocena rządu płynąca z niniejszego raportu: 4,6 w skali „szkolnej” byłoby świetnym wynikiem jednak w skali 1-10 jest to wynik bardzo słaby. 7 Co ciekawe, w spocie podsumowującym dwa lata rządów rząd chwali się działaniami, które podjął… w pierwszym roku rządzenia. Potwierdza to naszą opinię, że drugi rok nie był okresem, który wyróżniałby się szczególnymi sukcesami. Co więcej, analizując wspomniany spot można wskazać wspólny mianownik działań, które rząd szczególnie chciałby podkreślić. Wspomniane w nim podwyżki dla nauczycieli, 13. i 14. emerytura, budowa szybkiej kolei, renta wdowia, zwiększenie finansowania na in vitro, „babciowe”, to nie systemowe reformy, a „proste” transfery bezpośrednie i to w dodatku finansowane kosztem wzrostu deficytu w budżecie państwa. Ich znaczenie w komunikacji rządu sygnalizuje ograniczone reformatorskie ambicje i dowodzi, że problemy obecnego rządu mają głęboki, strukturalny charakter.
2. Katastrofalna wiarygodność własnych zobowiązań
Jedną z najniższych ocen w aspekcie horyzontalnym rząd otrzymał w obszarze realizacji własnych zobowiązań wyborczych: zarówno realizacja konkretów jak i umowy koalicyjnej szła w 2025 roku bardzo słabo. Według różnych wyliczeń rząd zrealizował nie więcej niż ⅓ swoich zobowiązań, a co istotne, w 2025 roku liczba wprowadzonych w życie obietnic nie rosła znacząco co dowodzi, że problemem nie było opóźnienie wynikające z braku przygotowania kadrowego, ale fakt, iż rząd nie traktuje własnych zobowiązań jako istotnych. Słusznie zwraca uwagę w swojej analizie Michał Radziszewski, że zrealizowane zostały głównie proste działania, wymagające zazwyczaj jednej decyzji, zaś systemowe działania – których nawiasem mówiąc na liście konkretów nie jest dużo – nie zostały „dowiezione”. Warto przy tym zaznaczyć, że rząd nie ma jednak problemu z chwaleniem się realizacją postulatów zrealizowanych tylko w części lub praktycznie w ogóle (np. odpolitycznienie mediów publicznych). Premier nie zrealizował także swojej zapowiedzi, że co miesiąc będzie odwiedzał różne części Polski, aby odbywać publiczną „spowiedź” przed obywatelami. Jako że obietnica większej rozliczalności władzy należy do szczególnej kategorii „metazobowiązań”, brak jej dotrzymania należy ocenić szczególnie surowo. Warto także dodać, że przyjęcie przez gabinet Donalda Tuska 58 priorytetów rządu odbyło się niejako „obok” konkretów czy umowy koalicyjnej. Co ciekawe, na drugą rocznicę rząd przygotował kampanię #RobimyNieGadamy, która zawierała stronę z sukcesami rządu, ale która w żaden sposób nie odnosi się do przedwyborczych, bądź powyborczych zobowiązań.
3. „Kradziona” rama komunikacyjna
Rok 2025 nie był rokiem także ofensywy narracyjnej. Słusznie zwraca uwagę w swojej analizie Sebastian Wijas, iż rząd nie przedstawił żadnej dużej, spójnej narracji nakreślającej ideowe fundamenty koalicji. Silnym i rzeczywistym spoiwem rządu pozostaje więc „wspólnota antypisizmu” i to pomimo faktu, że paradoksalnie w sferze merytorycznej opowieści gabinet premiera Tuska porusza się w dużej mierze wewnątrz ram narracyjnych nakreślonych przez poprzedników. To prawica najskuteczniej wymyśliła definicję wizji rozwoju opartej na asertywności państwowej, dużych inwestycjach i „twardym” bezpieczeństwie. Wijas podkreśla, że zamiast zaproponować własną alternatywę, koalicja staje się kustoszem wizji, którą wcześniej kontestowała, a szczególnie symboliczna jest zmiana nazwy krytykowanego wcześniej Centralnego Portu Komunikacyjnego na Port Polska. Wijas celnie zauważa, iż „pragmatyczne” hasło „Robimy, nie gadamy” można czytać jako – zapewne nie do końca uświadomioną – próbę ucieczki od problemu braku własnej, autonomicznej wizji rozwoju Polski. Rząd, w tym przede wszystkim premier, punktowo buduje narrację, ale często nie idą za nią żadne realne działania. Dlatego takie działania jak ogłoszenie „doktryny piastowskiej” należy traktować jako PR-ową operację mającą na celu doklejenie atrakcyjnego opakowania do już podejmowanych działań. W dodatku nawet tak zdefiniowana narracja nie jest konsekwentnie stosowana, więc nie ma szansy zrodzić popytu na działania wypełniające treść i tym samym ma małe szanse na zakotwiczenie w działaniach rządu w dłuższej perspektywie.
4. Zarządzanie strategiczne leży
Jednym z najważniejszych deficytów rządu odnosi się do zarządzania strategicznego, czyli zdolności Rady Ministrów do określania i realizowania najważniejszych, długoterminowych celów, których charakter przekracza właściwość tylko jednego ministerstwa i angażuje lub wpływa na obszary zainteresowania wielu resortów. Obserwacja działań rządu nie pozwala na zrekonstruowanie spójnego planu rządu Tuska. Deklaracje przedwyborcze były zbiorem niepowiązanych postulatów, a powracające wystąpienia o charakterze programowym – kolejne exposé i cykliczne przemówienia – nie znajdują niemal żadnej długofalowej kontynuacji poza generalnym naciskiem na szeroko pojęte bezpieczeństwo. Pewien wyjątek stanowi w tym zakresie dokument „Priorytety polityki Rady Ministrów”, powierzony do realizacji przez premiera ministrowi Maciejowi Berkowi. Słusznie zwraca uwagę w swojej analizie Stanisław Starnawski, że priorytety wskazywane w dokumencie są zbiorem pomysłów zgłoszonych przez ministerstwa, którym luźną spójność nadano tylko na poziomie narracyjnym. Są więc one odzwierciedleniem nie potrzeb państwa, lecz ambicji i woli poszczególnych ministrów, a tym samym wzmacniają jedynie „resortowość” i „silosowość” organizacji władzy. O ile więc samo stworzenie instytucji ministra-nadzorcy w osobie Macieja Berka usprawniło zarządzanie na poziomie współpracy międzyresortowej, o tyle trudno powiedzieć, że podniosło jakość zarządzania strategicznego. Co ciekawe, w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej powstała średniookresowa strategia rozwojowa, która mogłaby stanowić podstawę działań prorozwojowych całego rządu, jednak Stanisław Starnawski celnie wskazuje dlaczego tak się nie stanie. Grzechem pierworodnym tej strategii jest bowiem kontekst jej powstania, gdyż dokument ten był odpowiedzią na unijne wymagania jako forma kontroli wydatkowania środków unijnych i tak też jest on postrzegany przez decydentów. Z tego powodu traktowany jest on jako „formalizm”, a nie zbiór realnych wytycznych, za którymi stoi polityczna siła premiera. Mając zaś na uwadze konflikt między premierem Tuskiem a odpowiedzialną za strategię minister Pełczyńską trudno o optymizm w zakresie realizacji strategii, która wykraczałaby poza pole oddziaływania MFiPR.
5. Antypisizm priorytetem
Jedynym obszarem, który miał realny priorytet rządu i przez to zasługiwał na określenie go mianem „strategicznego” były rozliczenia z PiS. Tej kwestii premier poświęcał dużo uwagi, energii, komunikacji, dzielił zadania i egzekwował je od ministrów. Warty podkreślania jest fakt, że jedyną dymisją w czasie lipcowej rekonstrukcji rządu, która miała swoje „merytoryczne” wyjaśnienie, była dymisja ministra sprawiedliwości Adama Bodnara, który zdaniem premiera Tuska nie dość intensywnie realizował poruczone mu zadania, podczas gdy w zakresie rozliczeń szef rządu konsekwentnie realizował założoną politykę i angażował w nią cały aparat państwa. Dowodzi to, że problemem rządu nie jest brak zdolności premiera do wyznaczania strategicznych, ponad resortowych celów (aczkolwiek w ramach rozliczeń również nie obyło się bez spektakularnych wpadek), ale obrane przez niego priorytety. Sam sposób podejścia do rozliczeń politycznych oponentów należy głęboko skrytykować. Ewidentne upolitycznienie prokuratury, naciski na sądy, łamanie prawa, dymisjonowanie osób mających związek z politycznym przeciwnikiem, tworzenie nieuzasadnionych komisji śledczych, próby teatralnego postawienia polityków przed Trybunałem Stanu, czy wreszcie odebranie głównej partii opozycyjnej środków finansowych pokazują, że celem nie jest jedynie osądzenie winnych ani tym bardziej wyciągnięcie systemowych wniosków, ale polityczna wendeta, która obciąża rząd w zakresie respektowania standardów demokracji.
6. Konfrontacja z Prezydentem
W niniejszej edycji Rządu pod Lupą poświęciliśmy specjalny rozdział na ocenę współpracy rządu z innymi organami władzy. Naturalnie najważniejsze były relacje z Prezydentem, a więc drugim organem władzy wykonawczej. Słusznie zwraca uwagę Piotr Trudnowski, iż ośrodek prezydencki po wyborze Karola Nawrockiego stał się dla rządzących głównym, istotniejszym od opozycji, punktem odniesienia, a w praktyce punktem konfrontacji, często inicjowanej przez rząd. Kluczowym obszarem zmagań rządu i Prezydenta są zaś kwestie legislacyjne. Rządzący konsekwentnie odmawiali pełnego procedowania przez Sejm projektów prezydenckich (z polityczną aprobatą koalicji rządowej), co należy ocenić negatywnie, gdyż obniża to kulturę polityczną. Równie istotnym problemem są kwestie personalne i proceduralne w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Trudnowski zaznacza, że ciąży na nich przede wszystkim spór polityczno-prawny o dostęp szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego do informacji niejawnych (rząd przegrał w tej sprawie w sądzie pierwszej instancji), brak zgody premiera na bezpośrednie konsultacje Prezydenta z szefami służb oraz – co jest konsekwencją poprzednich konfliktów – brak decyzji Karola Nawrockiego w sprawie nominacji oficerskich w służbach. Wydaje się, że lepiej – choć nie bez punktowych kryzysów – kształtuje się współpraca w dziedzinie obronności i sił zbrojnych. Da się zauważyć pewnego rodzaju zaufanie i modus vivendi pomiędzy Pałacem Prezydenckim a wicepremierem i szefem MON Władysławem Kosiniakiem-Kamyszem, co odnosi się zarówno do relacji ministra obrony z administracją Andrzeja Dudy, jak i Karola Nawrockiego.
7. Największe sukcesy – armia, deregulacja, kulturowe status quo
Do największych sukcesów rządu należy konsekwentne wzmacnianie bezpieczeństwa i to w różnych domenach, co spięte jest nową Strategią Bezpieczeństwa Narodowego. W aspekcie modernizacji armii Juliusz Sabak zwraca uwagę, że rząd Donalda Tuska może pochwalić się bezprecedensowymi inwestycjami w sprzęt wojskowy, pozyskaniem tanich kredytów z programu unijnego SAFE oraz rozwojem flagowego projektu fortyfikacji wschodniej granicy „Tarcza Wschód”. Rząd konsekwentnie uszczelnia także granicę polsko-białoruską w kontekście nielegalnej migracji podejmując słuszną, choć niełatwą, decyzję o wstrzymaniu wniosków azylowych oraz kontynuacji polityki pushbacków. Do tego należy dodać wzmocnienie bezpieczeństwa wewnętrznego w postaci ustawy o ochronie cywilnej, choć – jak celnie podkreśla Mariusz Kolaszyński – w sposobie wdrożenia tej ustawy wiele aspektów można by poprawić. Drugim obszarem zasługującym na pochwałę jest deregulacja. Choć nie przyniosła ona spektakularnych efektów to kolejne pakiety legislacyjne pokazywały, że włożono duży wysiłek w przeprowadzenie tego procesu. Znamienny jest fakt, że ten sukces wynikał w dużej mierze z „outsourcowania” tego zadania poza administrację państwową (inicjatywa “SprawdzaMy” przedsiębiorcy Rafała Brzoski zdiagnozowała przeregulowane obszary i wskazała potencjalnie zbędne przepisy, które to propozycje rząd następnie filtrował i przeprowadzał przez proces legislacyjny). Trzecim sukcesem, aczkolwiek niemieszczącym się w ramach żadnej polityki publicznej, było powstrzymanie się rządu od działań naruszających kulturowe status quo, co w dobie geopolitycznych wyzwań byłoby nieodpowiedzialne. Zaniechanie działań o charakterze „aksjologicznej rewolucji”, do których wzywała niemała część przychylnych rządowi opiniotwórczych mediów i środowisk, było efektem decyzji premiera, który nie chciał wzbudzać kontrowersji ani dawać paliwa prawicowej opozycji. W efekcie, pomimo obaw osób o konserwatywnych poglądach oraz nadziei progresywnych wyborców, działania rządu, towarzysząca im komunikacja oraz przyświecająca im aksjologia była „pragmatyczna”.
8. Największe porażki – wymiar sprawiedliwości, ochrona zdrowia, finanse publiczne
Bez wątpienia największą porażką rządu jest dalsze obniżanie standardów praworządności, zaś w dalszym ciągu trwa polityka delegitymizacji Trybunału Konstytucyjnego. Trudnowski słusznie podkreśla, że nie są publikowane nawet te orzeczenia TK, które podjęto w składach, które nie budzą wątpliwości. Równolegle po stronie rządu istnieje polityka częściowej (nie tak radykalnej, jak względem TK) delegitymizacji decyzji Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa. Drugą największą porażką rządu jest kwestia ochrony zdrowia. Zwiększenie nakładów na ten obszar polityki publicznej nie wystarczyło do tego, aby załatać rekordową dziurę w budżecie NFZ, która doprowadziła do wstrzymania wykonywania niektórych usług medycznych w wielu placówkach w całej Polsce. Co więcej, jak celnie przypominają Maria Libura i Stanisław Maksymowicz, mimo tej sytuacji rząd w przededniu wyborów prezydenckich forsował obniżenie składki zdrowotnej dla przedsiębiorców, ostatecznie zawetowane przez prezydenta Andrzeja Dudę. „Odpolitycznienie” ministerstwa zdrowia po rekonstrukcji rządu w żaden sposób nie rozwiąże systemowego problemu, a jest jedynie dowodem na to, że wśród polityków nikt nie jest chętny do podjęcia się „mission impossible”, jaką jest systemowa poprawa sytuacji na tym polu. Trzecią największą porażką rządu jest zaś stan finansów publicznych. Rząd przyjął budżet z rekordowym deficytem, co podnosi nie tylko sam dług, ale także koszty jego obsługi. W efekcie Polska należy do światowej czołówki państw w kategorii tempa wzrostu długu publicznego. Tylko w ograniczonym zakresie zadłużenie to może być usprawiedliwione wydatkami na niezbędną modernizację armii. Rząd nie ma odwagi na podniesienie danin publicznych, bądź ograniczenie wydatków, co w efekcie zwiększa ryzyko fiskalne, zwłaszcza jeśli nie spełnią się optymistyczne założenia gospodarcze. Rządowi zadania nie ułatwia w tym aspekcie Prezydent, który zapowiedział wetowanie inicjatyw zmierzających do podniesienia podatków i w przypadku np. ustawy podnoszącej akcyzę na alkohol rzeczywiście to zrobił.
9. Rekonstrukcja bez przełomu
W wakacje miała miejsce głęboka rekonstrukcja rządu. Sprowadzała się ona jednak do zmian personalnych. Z zapowiedzi odchudzenia niewiele wyszło. W styczniu 2025 roku w skład rządu wchodziło 109 osób (premier, 26 ministrów i 82 wiceministrów) i pod koniec listopada również było to 109 osób (premier, 21 ministrów i 87 wiceministrów). Co istotniejsze układ sił wewnątrz resortów się nie zmienił. Słusznie zwraca uwagę w swojej analizie Piotr Trudnowski, iż wiceministrom wywodzącym się z mniejszościowych partii koalicji brakuje determinacji, by pracować na sukcesy, które zdyskontuje główny minister z innej partii. Do korekty polityki personalno-koalicyjnej doszło zaś jedynie w kilku ministerstwach (np. Ministerstwo Zdrowia), zwykle w drodze ich odpartyjnienia. Co istotne, druga połowa roku cechowała się dużo większą stabilnością rządowej koalicji. Wynikało to nie tyle z przeprowadzonej rekonstrukcji, co politycznych okoliczności. Osłabienie pozycji politycznej koalicjantów, w tym rozpad Trzeciej Drogi, spowodowało zahamowanie asertywności mniejszych koalicjantów wobec premiera i wyciszyło spory, a szczególnie te które stały się obiektem zainteresowania opinii publicznej. Pewną rolę w procesie konsolidacji mogła odegrać prezydentura Karola Nawrockiego, która dała impuls do mobilizacji i uspójnienia strategii konfrontacji z Pałacem Prezydenckim. Swoją siłę polityczną wzmocnił ewidentnie premier Tusk, który na półmetku rządu nadaje ton całej koalicji narzucając swoją wolę przy bardzo ograniczonym wpływie pozostałych ministrów.
10. Stabilne poparcie społeczne
Zwieńczeniem oceny rządu jest jego ocena w oczach społeczeństwa. Rząd już po kilku miesiącach funkcjonowania miał więcej przeciwników niż zwolenników, więc kluczowy proces spadku poparcia miał miejsce w pierwszym roku rządzenia. Rok 2025 przyniósł okresowe fluktuacje zakończone podobnym poparciem rządu na poziomie z ubiegłego roku (ok. ⅓ społeczeństwa to zwolennicy rządu, połowa to jego krytycy). Oznacza to stabilizację poparcia, aczkolwiek na niskim poziomie. Odzwierciedla to niejako stabilizację samej koalicji, która po burzliwym okresie zdaje się „docierać”. O ile na początku roku powszechne było przeświadczenie o oddaniu władzy po 2027, o tyle koniec roku poddał ten deterministyczny scenariusz pod dyskusję, choć głównie z powodów problemów największej partii opozycyjnej – PiS. Ocenę poparcia rządu należy też osadzić w szerszym kontekście. Poparcie dla premiera Tuska, choć obiektywnie niskie, to na tle „establishmentowych” premierów w Europie jest dość stabilne, co pokazuje, że Tuskowi udaje się dość sprawnie politycznie manewrować po niespokojnych wodach, które „topią” jego politycznych sprzymierzeńców w UE. Być może to właśnie zdolność trwania w niesprzyjających okolicznościach, a także obniżenie poprzeczki oczekiwań, jest jego największym (bo niestety nie Polski) sukcesem.
dr. Paweł Musiałek
Ocena końcowa rządu za rok 2025 – 4,6/10 – została obliczona jako średnia ważona przy zastosowaniu wagi 70% dla obszaru sektorowego oraz 30% dla obszaru horyzontalnego. Skala ocen: 1-10
Obszar horyzontalny – Średnia ocen horyzontalnych: 4,2/10: Komunikacja 5,5; Współpraca między organami władzy 4,0; Zarządzanie kryzysowe 6,5; Zarządzanie strategiczne 3,0; Zobowiązania i obietnice 2,0;
Obszar sektorowy – Średnia ocen sektorowych: 4,8/10: Polityka bezpieczeństwa wewnętrznego 7,5; Polityka cyfryzacji 8,0; Polityka edukacyjna 2,5; Polityka energetyczna 7,0; Polityka gospodarcza i fiskalna 4,0; Polityka innowacyjna 2,0; Polityka kulturalna 4,0; Polityka migracyjna 7,0; Polityka obronna 7,0; Polityka planowania przestrzennego, budownictwa i mieszkalnictwa 7,0; Polityka rolna 5,0; Polityka rozwoju regionalnego 6,5; Polityka społeczna 3,5; Polityka szkolnictwa wyższego i nauki 3,0; Polityka transportowa 7,0; Polityka wobec społeczeństwa obywatelskiego 3,5; Polityka wymiaru sprawiedliwości 2,0; Polityka zagraniczna 4,0; Polityka zdrowotna 1,0.
Żródło: https://klubjagiellonski.pl/2026/01/03/drugi-rok-rzadu-tuska-10-wnioskow-rzad-pod-lupa/
